町並み景観とまちづくりを京都で考える

風致地区

　京都で最初に風致地区が指定されたのは昭和5年（1928年）でした。 昭和5年から戦後に都市計画が市に移管されるまでの間は府で運用していました。 その間は、 ヨーロッパに似た裁量に基づく規制が厳しく行われていました。 平安神宮の横に4階建ての病院が計画されましたが、 平安神宮の中から4階部分が見えてしまうため許可しなかったそうです。 また、 嵐山の方では建物を建てること自体も禁止していたそうです。 しかし、 都市計画が市に移管されてからは、 国が出した標準条例を基に京都市も条例をつくったため、 随分規制が緩くなったそうです。

古都法

景観条例と美観地区

　平成7年（1995年）の条例改正により、 条例の名称も京都市市街地景観整備条例と変更されました。 美観地区種別の細分化が行われ、 都心街区の新ルールが新たに付け加えられました。 また、 新たに建造物修景地区もつくられ、 広い範囲に指定されました。 これは、 一定高さ以上の建物だけをデザインコントロールをするという制度で、 大規模建造物修景地区という名称の方が実態にあっていて良かったかと思います。

　界隈景観整備地区も、 当初は要綱で運用されていましたが、 この時に条例として定められました。

古都における歴史的風土の保存に関する特別措置法

名称が生んだ誤解

　20年ほど前に、 東京の都市計画の先生にお会いした時、 「京都市民はみんな大変だね、 古都保存法で町家に住まされているんでしょ」「こんな傾きかけた町家に住まされて本当に気の毒だね」と言われました。

　古都保存法は歴史的意義を有する建造物等が自然環境と一体を成しているところ、 つまり郊外の緑の中に建物が点在しているようなところの環境を保存しようという制度です。

古都保存地区

　歴史的風土保存区域はあまり強い権限はなく、 風致地区と大きな違いはありません。 京都の場合、 両区域はまちなかから見える斜面が多く指定されており、 平坦地の指定は嵯峨野辺りの田畑地域だけとなっています。 歴史的風土特別保存地区は寺院の土地が多くなっています。

買い上げ制度の問題

　都市計画で商業地域に指定された場合と比べて第一種低層住居専用地域に指定されると厳しい規制を受けますから、 よほど財産権を侵害されていると思いますが、 都市計画の場合は全く補償されません。 しかし、 景観なら補償されるという先例を出してしまい、 景観保存のための規制を受け入れるには補償が必要という風潮ができてしまったのです。

　そのため、 後の伝建地区制度でも、 補助金という形で補償金を出さなければならなくなったのだと思います。

　しかし、 日本の景観保存に対する歴史を考えると、 景観保全に対して目くじらを立てて反対した時代もありましたから、 止むを得なかったのかとは思います。

条例による地区指定

旧京都市市街地景観条例の地区指定

　青色部分が巨大工作物規制区域です。 これは京都タワー建設の際、 京都タワーは建築物ではなく工作物だからという理由で建てられてしまったため、 今後あのような工作物ができないようにということで、 京都市が工作物に対して導入した50mの高さ規制の区域です。 西部から南部にかけての規制のない区域は、 経済発展のために規制しない場所として残されている区域です。

　ピンク色部分が美観地区です。 御所とその周辺、 二条城とその周辺、 東本願寺・西本願寺・東寺とそれに面している一皮分が美観地区に指定されています。 広く指定されているように見えますが、 実際は寺院などの敷地が大部分で、 一般地域は鴨川・鴨東・清水地区の寺院敷地を除く部分がほどんどとなっています。

京都市市街地景観整備条例による景観整備計画図

　青色部分が風致地区で、 斜線部分が自然風景保全地区です。

　自然風景保全地区には、 条例により厳しい罰則規定が設けられています。 京都には、 始めから罰金を払うつもりで土砂を取る柄の悪い人が時々いるため、 禁固刑を設け、 様々な制度の上に重ねて指定しているそうです。

　ピンク色部分が美観地区で、 以前に比べ面積を増やしています。 二条城、 東本願寺、 西本願寺の周辺は指定区域が外側に広げられましたが、 この時に、 道路の両側を地区内に入れることにより通り景観が整備されるようにされました。

　茶色部分は建造物修景地区で、 巨大建造物のデザインコントロールが行われる区域です。

　樋口先生の著書『景観の構造』に、 山並みを約9度で見るのが良いと書かれています。 そこで山並みが9度以上に見える範囲を、 高さ12m以上の建造物等がデザインコントロールの対象となる1種地域に指定し、 それ以外の部分は20m以上の建造物等がデザインコントロールの対象となる2種地域に指定しています。

　当初、 京都市域南部まで指定する予定でしたが、 政治的判断で外されてしまいました。 そのため南部の無指定の地域は、 超高層建築や巨大なミロのヴィーナス像などがつくられても構わないという、 何をしても良い地域になってしまっています。 この南部地域も、 変なものがつくられた時に制度が変更されていくのではないかと思います。

高さ規制

高さ規制図／赤45M以下、茶31M以下、黄20M以下、薄緑15M以下、緑10M以下、青8M以下

　田の字地区の各通りに面している赤色部分は高さ45m以下、 茶色部分は31m以下、 黄色部分が20m以下、 薄緑色部分が15m以下、 緑色部分が10m以下、 青色部分が8m以下となっています。 大半が20m以下の区域となっていることが分かります。

　高さ規制にも問題があり、 緑色の10m規制部分の中に黄色の20m規制部分が線状に入っていますが、 これは必要ないと思います。 現在は山裾から山への緑が一体的に見える洛外的な景観があるところですが、 20mで建物が建ち並ぶと、 下賀茂あたりからは山が見えなくなってしまうのです。

　特に疑問を感じるのが、 北山通りができた時に、 それに合わせて住居地域として、 新たに20mの地域が作られたことです。 私はそんなことは必要ないと主張しましたが、 「道路を作ったら土地の高度利用のために大きな建物を建てられるようにするのは当然のことであり、 都市計画の基本が分かってない」と先生方や市役所の偉い方から叱られました。 私は未だにこの線状の20m規制区域は要らないと信じていますし、 道路としての機能と建物規模は分けて考えていくべきだと思っています。

風致地区

風致地区の規制内容

　寺社・寺院周辺の既に人家があるところは（５種に近い）低種別の風致地区に指定され、 建蔽率の規制は緩く、 用途地域の建蔽率に合わせる形になっています。 これらの地域では、 建蔽率規制や緑量保障はできないのですが、 デザインをコントロールしようということで指定されています。

　風致地区制度の問題は、 建蔽率規制に連動させてデザイン規制が行われている点です。 つまり、 １種に近い種別の高いところほどデザイン規制が厳しくなっているのです。 しかし、 第1種地域のような山中の誰も見ないところに建蔽率20%で建てれば、 何してもあまり変わらないと思います。 したがって、 これはむしろ逆で、 建蔽率規制のゆるい低種別地域でこそデザイン規制を厳しくしなければならないのです。 新しい制度ができる時に、 デザイン規制と建蔽率規制とを分けた2重の種別になりかけたのですが、 分かり難くなるという理由で実現しませんでした。 しかし、 地区ごとにデザイン指導基準をつくり指導するという形にはなりました。

嵯峨野の落柿舎前、風致地区第1種地域

　嵯峨野では建物を建てること自体規制した方が良いと思いますが、 風致地区制度ではそのような規制はできません。

　デザイン指導基準のひとつとして、 嵯峨野や鴨川と高野川の分岐部分の北側河岸は、 塀はやめて生垣とし、 たとえ塀をつくったとしても前面には生垣をつくり必ず生垣を設けるという基準をつくりました。

　このように、 絶対に守ってもらう基準を数項目設定しており、 現在はそれを実行していただいているのではないかと思います。

渡月橋付近、風致地区第2種地域

平野神社の門前、風致地区第5種地域

京都市市街地景観整備条例

　誘導型には美観地区、 建造物修景地区、 沿道景観形成地区の三つの地区制度が含まれます。 これらの地区制度は規制内容が決められ運用されているため、 本来は規制型と言った方が正しいかと思います。

　施策型には、 地区制度として歴史的景観保全修景地区、 界隈景観整備地区と、 建築物単体に対する支援制度として歴史的意匠建造物の指定制度が含まれます。 施策型の地区制度は、 住民の合意形成がとれた地域から順番に地区指定をしていき、 細やかに景観制度を作って運用されています。

　支援型は、 景観整備に取り組む団体に支援をするという制度です。 町内会で建築協定などをつくろうという時に、 専門家を派遣し、 補助を出すという制度です。 そこでつくられた協定は市が認定した市街地景観協定として扱われ、 後から入ってくる人に対しても守ってもらわなければならないというようにしています。

美観地区

美観地区

　3〜5種になると、 それぞれ高さ10m以上、 12m以上、 15m以上の建築物・工作物のみがデザイン規制の対象となります。 そのため、 面積的には広く指定されているのですが、 その多くは突出した高い建物がけばけばしくならないようにするというもので、 通りの景観が良くなるように指定されている1種、 2種地区はごく限られたところだけとなっています。 また、 1種は基本的には伝建地区と重ねて指定されています。

2種美観地区

　景観コントロール制度を積極的に捉えて建てられた建物と、 いやいや基準に従って建てられた建物の違いが顕著に表れています。 右側の建物は「庇を付けたら良いのだろ」という感じです。

　このような建物を見て、 建築家の方たちは「こんなのだったら庇がない方が良いではないか」「何もデザインコントロールしなくて良いではないか」と言われます。 しかし、 そうではなくて、 コントロールの制度をもっと上手に使えば良いだけなのです。 右側の建物は、 他の部分のデザインがおかしいのであって、 庇が悪いのではないのだと思います。

　ヨーロッパやアメリカの方に京都の制度について説明をして、 これは2種美観地区の建物で詳細なデザイン指導がされたものだと言うと、 困った顔をする人と笑う人とあります。

2種美観地区の冬の景色	白川知恩院門前付近、2種美観地区

　右は2種美観地区に指定されている白川知恩院門前付近です。

　2種美観地区に指定されていると安心される方が多いのですが、 それは間違いで、 2種美観地区は15mの建物が建ち並んでも良いことになっているのです。

　現在もなお京都には低層の建物が多く、 良い景観が残っていますが、 現在の制度ではそれにあわせたコントロールは不可能なのです。 また、 これ以上厳しくしようと言っても、 地権者にも叱られますし、 市役所の方も「とんでもない」と言うと思います。

　しかし現在の基準ギリギリに建物が建ち並ぶと、 雰囲気は完全に失われてしまい、 京都市民の半分くらいは驚かれると思います。

歴史的景観保全修景地区

花見小路、歴史的景観保全修景地区

　他にも電柱の地中化がされているところはありますが、 電柱が町並みからなくなっても、 なくなったかどうか分からないような地域と、 このように見違えるように良くなる地域とがあります。

界わい景観整備地区

旧山陰街道の樫原、界わい景観整備地区	上京北野の上七軒、界わい景観整備地区	伏見南浜、界わい景観整備地区

　この3地区のように、 本来は歴史的景観保全修景地区に指定し、 歴史的デザインを保全した方が良いと思われる地区が界わい景観整備地区には多く含まれています。

伏見南浜界わい景観整備地区の地区指定範囲図

京都の景観制度の残された課題

　二つ目は木造文化継承の手立てがないという課題です。 これまで、 準防火地区では延焼の恐れのある部分に木を使用できなかったため、 木製格子が使えませんでした。 一度防火性能のある壁をつくって、 木を張るのだったら良いというまちも多いのですが、 京都は大変厳しくなっています。 京都でも以前は建築主事が割合甘く見てくれており、 一度モルタルを塗った場合、 その上に格子を付けることが許可されていたのですが、 20年ほど前からは許可されなくなったようです。

　数年前から建築基準法が性能規定に変わり、 昨年早稲田大学の長谷見雄二さんが実験されたところ、 現在の性能基準でいくと町家でも30分は火が建物内まで入らないため、 実験上は延焼の恐れがある部分に格子を使えるということが証明されました。 したがって、 木造都市文化継承の手立てがないという問題については、 今後大きく変化していくことが予想されます。

　補助金についても様々な問題があります。 伝統的建造物群保存地区は外観修景に対し1件500万円まで、 歴史的景観保全修景地区と界隈景観整備地区では400万円まで補助金が支給されることになっています。 数年前の数値ですが、 伝統的建造物群保存地区で1年間総額5000万円、 歴史的景観保全修景地区と界隈景観整備地区を合わせて総額4000万円でした。 したがって、 各制度で1年間5〜10件が限界で、 現在7年待ちという人もおられるようです。 そのため、 しびれを切らして自費で好きなように建て替えられてしまうことがおきるのです。

　厳しそうに見える規制も現在の景観から見ると全く違うものを許容する制度となっていることも問題です。

今出川通り、賀茂大橋より大文字を望む	同上、高さ規制一杯に建物が建った時

　このように、 「眺望視線の保護」という概念がないということも問題であると思います。 八坂の塔でも前に高さ20mの建物を建てても良いという規制内容になっています。

　文化財周辺地域の景観整備という考え方がないことも問題です。 ヨーロッパでは、 指定された文化財の周辺は環境として保全されるべきであり、 文化財というのは環境とともにあるという考え方です。 一方、 日本でも明治時代に古社寺保存法がつくられ、 早い時期から文化財保存に対する取り組みは行われてきました。 しかし、 近代化の波の中で、 日本中近代化し、 例外として、 文化財をあたかも宝石のように保存しようという考え方が主流となってしまいました。 そのため、 建物を文化財に指定しても、 その隣は何をやっても良いという考え方になってしまったのです。

　そのため、 世界遺産登録時には、 周辺環境を守るという制度がないため、 四苦八苦して「第一種低層住宅専用地域や風致地区は文化財周辺の環境を守るものだ」と、 だますような格好で話をつけたわけです。 現在の制度では文化財周辺での開発が起こりうる状況にあるため、 開発が起こって初めてユネスコが驚くだろうと思います。